Analiză Cluj24: 3 municipii, 23 de comune și un oraș din Cluj nu îndeplinesc criteriul demografic de încadrare administrativă

3 municipii, 23 de comune și un oraș din județul Cluj nu îndeplinesc criteriul demografic pentru încadrare administrativă, având mai puțini locuitori decât prevede Legea nr. 351/2001. Actul normativ a avut ca scop principal stabilirea unui set de criterii cuantificabile la care să se raporteze acele localități care doresc să acceadă la un statut superior.

Situația din Cluj, care se regăsește și în alte județe, readuce în discuție necesitatea unei reforme administrativ-teritoriale, despre care se vorbește de ani de zile, dar pentru realizarea căreia politicienii nu fac nimic concret de teamă să nu piardă voturi la alegeri.

Prag minim de locuitori

Unul dintre indicatorii cheie prevăzuți de lege în ceea ce privește încadrarea administrativă a unei localități este „numărul de locuitori”, al cărui prag minim pentru constituirea municipiilor este 40.000 de locuitori, al orașelor -10.000 de locuitori, iar pentru comune este nevoie de minimum 1.500 de locuitori.

O analiză Cluj24 relevă faptul că multe localități sunt menținute artificial, de ani de zile, cu un statut care nu corespunde din punct de vedere administrativ.

Astfel, în județul Cluj, din cele 81 de unități administrativ-teritoriale (UAT) – 5 municipii, un oraş şi 74 de comune, un număr de 26 nu corespund acestui criteriu, fiind sub pragul demografic minim impus de legislaţie.

Trei municipii și un oraș sub limită

Datele oficiale ale Recensământului populației și locuințelor din 2021 arată că, la nivelul județului Cluj, municipiile Cluj-Napoca și Turda se încadrează ca număr de locuitori în prevederile legale, având 286.598 locuitori, în timp ce restul de 3 municipii au un număr de locuitori sub pragul minimal de 40.000: Câmpia Turzii – 20.590 locuitori, Dej – 31.475 locuitori, Gherla – 19.873 locuitori.

În ceea ce privește orașele, în județul Cluj doar Huedinul figurează cu acest statut, localitatea având doar 8.069 locuitori, în loc de minimum 10.000.

23 de comune, locuitori mai puțini

Situația la comune arată discrepanțe între ceea ce prevede legea și realitatea din teren, în condițiile în care sunt două – Ploscoș și Valea Ierii, cu câteva sute de locuitori, dar și o alta, Florești, care are, oficial, 52.735 locuitori și care s-ar încadra lejer la statutul de municipiu.

Localitățile rurale care au sub 1.500 de locuitori sunt: Aiton – 1.061, Aluniș – 1.018, Așchileu -1.397, Beliș – 1.008, Bobâlna -1.382, Buza – 1.138, Ciucea -1.293, Cornești – 1.325, Dăbâca – 1.437, Geaca – 1.410, Izvoru Crișului – 1.424, Jichișu de Jos – 1.049, Mănăstireni -1.174, Mărgău – 1.363, Mărișel – 1.499 (cu un locuitor sub limită), Pălatca – 1.133, Petreștii de Jos – 1.391, Ploscoș – 540, Râșca -1.180, Recea Cristur – 1.453, Săcuieu – 1.369, Sânmartin – 1.110, Valea Ierii – 871.

Criterii pentru reședință de comună

Un sat poate avea statut de reședință de comună de rang IV dacă îndeplinește dotări minime obligatorii necesare servirii tuturor satelor din cadrul comunei respective: sediu de primărie, grădiniță, școală primară și gimnazială, dispensar medical, farmacie sau punct farmaceutic, poștă, servicii telefonice, sediu de poliție și de jandarmerie, cămin cultural cu bibliotecă, magazin general, spatii pentru servicii, teren de sport amenajat, parohie, cimitir, stație/haltă C.F. sau stație de transport auto, dispensar veterinar, sediu al serviciului de pompieri, puncte locale pentru depozitarea controlată a deșeurilor, alimentare cu apa prin cișmele stradale.

Profesor UBB: E nevoie de o reformă administrativ-teritorială

Prof. dr. Bogdana Neamțu, șef Departament Administrație Publică și Management din cadrul Facultății de Științe Politice, Administrative și ale Comunicării (FSPAC) a UBB Cluj-Napoca, a analizat pentru Cluj24 situația localităților din România și a pledat pentru necesitatea unei reforme administrativ-teritoriale..

Organizarea administrativă moștenită din 1968

Organizarea administrativ-teritorială actuală a României a fost stabilită prin lege în 1968 și, cu excepția unor ajustări minore, a rămas neschimbată până astăzi. În 1981 s-au înființat două județe noi (Giurgiu și Călărași), iar după 1990 au avut loc unele reclasificări de localități (comune rurale trecute la rang de oraș, orașe devenite municipii). Totuși, structura de bază – județe, orașe/municipii și comune – a rămas aceeași ca acum peste jumătate de secol.

Între timp, realitățile socio-economice ale țării s-au schimbat radical: populația s-a urbanizat, anumite zone rurale s-au depopulat, iar economiile locale s-au transformat. În consecință, structura teritorială actuală nu mai corespunde pe deplin nevoilor și realităților prezentului, fiind concepută într-un alt context istoric.

Fragmentarea excesivă a unităților administrativ-teritoriale

Un aspect important al situației actuale este fragmentarea excesivă a unităților administrativ-teritoriale (UAT) la nivel local. România are peste 3.000 de comune, orașe și municipii, dintre care aproximativ 2.862 sunt comune rurale.

Mai ales după 1990 s-a accentuat tendința de fărâmițare: numeroase sate s-au separat din comunele existente și au format comune noi (173 de comune noi doar în intervalul 1990-2000). Această creștere a numărului de UAT-uri a fost inițial motivată de dorința de a aduce administrația mai aproape de cetățean și de a recunoaște identitățile locale.

Însă pe termen lung, fragmentarea adminstrativă a generat duplicarea structurilor administrative și costuri tot mai mari cu funcționarea aparatului public local. Cu multe primării gestionând populații foarte mici, apar dificultăți în furnizarea eficientă a serviciilor publice (educație, sănătate, utilități) și în planificarea dezvoltării locale.

Provocările comunelor mici și eficiența financiară

Multe comune mici se confruntă cu probleme financiare grave și lipsă de eficiență. Având baze de impozitare reduse și populație puțină, numeroase primării nu reușesc să își acopere cheltuielile curente din venituri proprii. În anul 2023, aproximativ 714 de UAT-uri (în special comune și orașe mici), adică un sfert din total, nu au avut resurse locale suficiente nici măcar pentru plata salariilor propriilor angajați. Aceste administrații depind aproape integral de transferuri de la bugetul central pentru a supraviețui.

Cheltuielile administrative au crescut atât de mult încât au ajuns la circa 3% din PIB, plasând România pe primul loc în UE (la egalitate cu Ungaria) la acest capitol. Un semnal de alarmă a fost tras de un consilier al BNR, care a avertizat că „România nu mai poate suporta costurile administrative la peste 3.000 de comune”.

Practic, multe comunități locale funcționează mai degrabă ca „circumscripții electorale” finanțate de stat decât ca administrații locale viabile și autonome. Această situație afectează negativ calitatea serviciilor publice și dezvoltarea localităților, evidențiind necesitatea unei reforme care să crească eficiența și sustenabilitatea financiară a administrațiilor locale.

Dificultăți de cooperare și lipsa coordonării regionale

În actuala structură, cooperarea între UAT-uri este adesea dificilă. Fiecare comună sau oraș are propria administrație și propriile interese, ceea ce face complicată coordonarea proiectelor de anvergură regională sau metropolitană (de exemplu, sisteme de transport public, gestionarea deșeurilor, dezvoltare economică zonală).

Există mecanisme voluntare de cooperare intercomunitară – precum asociațiile de dezvoltare intercomunitară (ADI) sau zonele metropolitane în jurul marilor orașe – însă acestea nu au puteri decizionale ferme și depind de buna înțelegere dintre autoritățile locale. În multe cazuri, zonele metropolitane rămân nefuncționale sau insuficient exploatate, din cauza lipsei unui cadru administrativ unitar.

De asemenea, România nu are încă un nivel administrativ regional efectiv (regiunile de dezvoltare actuale sunt doar entități statistice, fără administrație aleasă și competențe executive). Lipsa unei coordonări la nivel regional face dificilă abordarea integrată a problemelor care depășesc granițele unui județ – de pildă, dezvoltarea infrastructurii majore sau reducerea decalajelor între zone. Această fragmentare instituțională sub-națională subliniază din nou necesitatea reformei, pentru a crea structuri de cooperare mai eficiente și o viziune regională în guvernanță.

Soluții „soft” vs. soluții „hard” în reforma teritorială

În discutarea reformei administrativ-teritoriale, apar două abordări posibile: soluțiile „soft” și soluțiile „hard”.

• Abordări soft: presupun păstrarea limitelor administrative existente, dar îmbunătățirea colaborării între UAT-uri. În această categorie intră parteneriatele voluntare, asocierile intercomunitare și alte forme de cooperare fără a desființa sau contopi unități. De exemplu, comunele pot crea servicii publice comune (pentru salubritate, apă-canal, transport școlar etc.) sau pot planifica împreună dezvoltarea zonei. Această abordare menține identitatea fiecărei localități și evită schimbările administrative traumatice. Totodată, ea urmărește obținerea unor economii de scară și creșterea capacității administrative prin efort comun, fără a trece prin proceduri legislative complicate.
• Abordări hard: implică reorganizarea efectivă a limitelor administrativ-teritoriale, prin comasarea sau desființarea unor UAT-uri. În practică, asta ar însemna unirea mai multor comune mici într-o singură comună mai mare, alipirea unor orașe mici la altele mai dezvoltate ori chiar renunțarea la unitățile care nu sunt viabile financiar. Scopul este reducerea numărului de entități administrative, astfel încât fiecare unitate rezultată să aibă resurse mai ample și populație suficientă pentru a fi eficientă. Avantajul soluțiilor hard este o simplificare structurală clară: mai puține primării, mai puțini funcționari, costuri administrative mai mici pe ansamblu și posibilitatea unui personal administrativ mai profesionist în fiecare unitate rămasă. Dezavantajul major constă în rezistența pe care asemenea schimbări o întâmpină – vom detalia imediat obstacolele legale și politice. În esență, reformele „hard” aduc beneficii pe termen lung în eficiență, însă sunt dificil de implementat din cauza sensibilităților pe termen scurt.

Obstacole legale și politice

Orice reformă administrativ-teritorială profundă se lovește de obstacole legale și politice semnificative:

• Obstacole legale: Legislația actuală prevede proceduri greoaie pentru modificarea granițelor UAT-urilor. De exemplu, comasarea a două sau mai multe comune impune organizarea unor referendumuri locale în fiecare unitate implicată, iar locuitorii trebuie să aprobe în majoritate schimbarea. Desființarea sau fuzionarea comunelor fără acordul local ar necesita modificarea legii și, posibil, chiar revizuirea Constituției (dacă se dorește introducerea unor regiuni ca nivel administrativ suplimentar). În condițiile actuale politico-juridice, eliminarea prin lege a comunelor neviabile în urma unor referendumuri locale este dificil de realizat. Altfel spus, cadrul legal favorizează menținerea status quo-ului, făcând anevoioasă orice intervenție autoritară de reducere a numărului de UAT-uri.
• Obstacole politice: Reforma este îngreunată și de lipsa voinței politice. Fiecare comună are conducere aleasă (primar, consiliu local), iar acești actori locali au în mod firesc interesul să își păstreze pozițiile și autonomia. Comasarea UAT-urilor înseamnă mai puține posturi de primar, consilieri, funcționari, deci o pierdere directă pentru cei implicați. Nu e surprinzător că mulți aleși locali se opun activ ideii de reformă teritorială care i-ar lăsa fără funcții. De asemenea, pentru partidele politice, închiderea sau unirea comunelor poate însemna pierderea unor baze locale de putere și a rețelelor de patronaj. Din acest motiv, subiectul a fost de multe ori evitat sau amânat de guverne, de teamă să nu piardă sprijinul primarilor și al comunităților afectate. Costul politic perceput al reformei este foarte mare, ceea ce explică de ce, deși experții și societatea civilă semnalează de ani de zile necesitatea schimbării, progresele concrete au fost minime.

Identitatea locală și atașamentul cetățenilor

Un alt aspect sensibil ține de identitatea locală și atașamentul emoțional al cetățenilor față de comunitatea lor. Comunele din România nu sunt simple unități administrative pe hartă, ci adesea corespund satelor tradiționale, cu o istorie și cultură locală bogată.

Oamenii se identifică cu localitatea natală și văd primăria proprie ca pe un garant al autonomiei și al valorilor comunității. Ideea de a desființa comuna sau de a o contopi cu o comună vecină poate fi resimțită de locuitori ca o pierdere a unei părți din identitatea lor. Atașamentul cetățenilor se manifestă în mândria locală, în sentimentul de apartenență și în teama de a fi „înghițiți” de o entitate mai mare unde interesele lor ar putea fi ignorate.

Aceste trăiri nu pot fi neglijate: orice reformă administrativ-teritorială trebuie gestionată cu tact, explicată publicului și, ideal, făcută cu acordul comunităților. În caz contrar, chiar dacă pe hârtie reorganizarea ar aduce beneficii economice, în practică ea ar putea întâmpina rezistență civică și ar crea nemulțumiri sociale. Păstrarea identității locale – fie prin menținerea unor consilii locale deliberative, fie prin statut special în cadrul noilor structuri – ar trebui luată în calcul în scenariile de reformă, tocmai pentru a respecta acest atașament al cetățenilor față de „acasă”.

Exemple internaționale și lecții relevante

Problema optimizării organizării teritoriale nu este una unică României. Și alte țări europene s-au confruntat cu provocări similare, abordând reforme în diverse moduri:

• Franța – cooperare intercomunală (soluție soft): Franța are, istoric, un număr foarte mare de unități locale – peste 36.000 de comune –, multe dintre ele cu populații de doar câteva sute de locuitori. Autoritățile franceze au fost reticente în a forța comasări masive, dată fiind valoarea pusă pe identitatea comunală în Franța (colectivitățile locale datează încă din perioada revoluționară). În schimb, s-a adoptat o strategie de cooperare intercomunală: comunele sunt încurajate să colaboreze în cadrul unor structuri supracomunale pentru a furniza împreună servicii publice și a coordona dezvoltarea. Există mai multe tipuri de EPCI (Établissements Publics de Coopération Intercommunale – instituții publice de cooperare intercomunală) ce oferă diferite niveluri de integrare. În practică, aproape 90% din comunele Franței sunt membre ale unei structuri de cooperare, fie că este comunitate de comune (în mediul rural), comunitate de aglomerație sau metropolă în zonele urbane. Această abordare a permis realizarea unor economii și proiecte comune (de exemplu, transport metropolitan, parc industrial comun), fără ca fiecare sat să-și piardă primăria și primarul. Cu toate acestea, fragmentarea profundă a rămas o temă de dezbatere în Franța – există voci care susțin că, în ciuda cooperării, sistemul cu mii de comune este în continuare ineficient și ar trebui simplificat. Exemplul francez arată așadar importanța cooperării ca soluție soft, dar și dificultatea de a realiza reforme hard acolo unde identitatea locală este foarte puternică.
• Danemarca – comasarea comunelor (soluție hard): În contrast, alte țări au aplicat reforme administrative hard. Un caz notabil este Danemarca, care în 2007 a implementat o reorganizare radicală: a redus numărul comunelor de la 270 la 98 de comune noi, mai mari. Comunele mici au fost unite pentru a forma unități administrative cu populație mai numeroasă (majoritatea noilor comune daneze au cel puțin 20.000 de locuitori). Tot atunci, Danemarca a introdus și un nivel regional (5 regiuni în locul fostelor județe/comitate) pentru a gestiona servicii precum sistemul de sănătate. Reforma daneză, deși inițial contestată de unele comunități, a urmărit să crească sustenabilitatea financiară și capacitatea administrativă a noilor unități – lucru care, în linii mari, s-a realizat, Danemarca având astăzi administrații locale mai puternice și mai bine finanțate. Unelte de tip stimulente financiare au fost folosite în alte țări pentru a încuraja fuziunea voluntară a localităților (de exemplu, Letonia a redus numărul de municipalități de la ~500 la ~100 oferind granturi). Aceste experiențe arată că soluțiile hard pot fi implementate, dar necesită voință politică fermă, compensații și explicarea beneficiilor către cetățeni.
• Alte cazuri: Și țările din Europa de Est au început să se preocupe de reorganizare. De pildă, în 2023 Republica Moldova a încheiat o primă analiză privind reforma administrativ-teritorială, având în vedere provocările moștenite de la vechea împărțire raională sovietică. De asemenea, Polonia, după căderea comunismului, a reformat în 1998 împărțirea administrativă introducând județe (powiat) și regiuni (voievodate), cu flexibilitate de a ajusta limitele comunelor de la centru (Consiliul de Miniștri) atunci când eficiența administrativă o impune.

Concluzia din exemplele internaționale este că fiecare stat și-a găsit propria cale, combinând adesea elemente soft și hard în funcție de contextul social: unde identitatea locală a prevalat s-au preferat parteneriate și fuziuni voluntare, iar unde a existat consens politic s-au operat și reduceri drastice ale fragmentării.

Concluzie

Necesitatea reformei administrativ-teritoriale în România reiese clar din problemele acumulate în ultimele decenii: o structură învechită, rămasă în linii mari ca în 1968, care nu mai corespunde situației actuale; o fragmentare excesivă ce generează ineficiență economică și administrative; numeroase comune prea mici pentru a se autosusține; dificultăți de cooperare la scară largă și absența unui nivel regional eficient.

Toate acestea “sufocă administrativ” România, după cum avertizează chiar reprezentanți ai administrației. Reformarea sistemului – fie prin soluții soft (cooperare întărită, parteneriate între UAT-uri, consorții regionale) și/sau soluții hard (reducerea numărului de UAT-uri prin comasări) – a devenit un subiect de interes național ce nu mai poate fi amânat.

Desigur, orice schimbare trebuie făcută cu grijă: obstacolele legale și rezistența politică trebuie depășite prin dialog și clarificarea viziunii asupra reformei, iar sensibilitățile locale trebuie respectate printr-o comunicare transparentă și implicarea cetățenilor în proces. Experiențele altor țări ne arată că reforma administrativ-teritorială este dificilă, dar posibilă și, mai ales, benefică pe termen lung. Scopul final este ca administrația publică să devină mai eficientă, mai aproape de cetățean și adaptată realităților actuale, asigurând dezvoltarea armonioasă a comunităților locale din România.

Datele statistice utilizate sunt preluate de la https://www.economistul.ro/business/reorganizarea-administrativ-teritoriala-imperativ-al-dezvoltarii-economico-sociale-durabile-a-romaniei-83341/#:~:text=Legea%202%20din16%20februarie%2019681,trecerea%20unor%20ora%C8%99e%20%C3%AEn